#4 N’oublions pas : le conflit en République démocratique du Congo et la récente prise de contrôle de Bukavu par le M23
Il s'agit du quatrième billet de cette série sur les différents conflits qui occurent dans le monde, dont les précédents portaient sur : le Myanmar, l'Afghanistan et le Soudan
Image de Bukavu et du lac Kivu ; photo personnelle libre de droit
Le vendredi 14 février 2025, le groupe armé non étatique du « Mouvement du 23 mars » (M23) a pris le contrôle de la ville de Bukavu, dans l’Est de la République démocratique du Congo (RDC), à proximité de la frontière du Rwanda.
Le M23 puise ses origines dans le Congrès national pour la défense du peuple (CNDP), un groupe armé rebelle de la région de Kivu, créé en 2003, qui avait été réintégré dans les forces armées congolaises à la suite d’un accord de paix signé le 23 mars 2009. Les responsables du CNDP, qui ont accusé le gouvernement congolais de ne pas avoir respecté cet accord de paix, décident le 6 mai 2012 de se refonder en créant le « Mouvement du 23 mars », en référence à la date de signature de l’accord contesté. Le M23 commence rapidement par prendre le contrôle de plusieurs localités de la région du Nord-Kivu, à proximité de l’Ouganda et du Rwanda, revendiquant alors une mise en œuvre fidèle et intégrale de l’accord de paix de 2009. La ville de Goma, capitale de la province du Nord-Kivu, tombe dans un premier temps entre leurs mains, en 2012, avant d’être reprise par les forces armées congolaises. Le conflit s’enlise, jusqu’à ce début d’année 2025, où le M23 a repris le contrôle de la ville de Goma et débuté une percée vers le Sud du lac Kivu, en direction de la capitale de la province du Sud-Kivu : Bukavu, une ville d’environ un million d’habitant-e-s. Le 14 février 2025, les troupes du M23 sont entrées dans la ville qui avait été désertée la veille par les forces armées de la RDC et de son allié : le Burundi.
Cette extension du conflit et du contrôle opéré par le M23 dans l’Ouest de la RDC est de nature à soulever des inquiétudes à l’égard de la sécurité de la population locale, considérant les nombreuses violations du droit international humanitaire (DIH) et de droits humains qui avaient été rapportées dans les précédentes localités sous le contrôle du M23. De plus, l’implication à plusieurs niveaux de différents États peut être de nature à susciter des questions sur le droit applicable à la situation. Quelles sont donc les différentes règles de droit international applicables dans l'Ouest de la RDC ainsi que les principaux risques de violations ou exemples de bonnes pratiques qui peuvent être relevés ?
Dans l’optique de présenter un panorama à la fois concis mais diversifié de la situation sur le plan juridique, ce billet sera divisé par thématiques :
- Une première partie portant sur la qualification du conflit afin de déterminer quelle partie du DIH appliquer ;
- Une seconde partie portant sur les risques de violations du DIH à l’égard de la protection de la vie humaine ;
- Une troisième partie sur les risques de violences sexuelles et basées sur le genre ;
- Une quatrième partie sur les pillages ; et
- Une dernière partie sur le droit des personnes réfugiées et déplacées internes considérant les mouvements massifs de population générés par cette situation.
I-La qualification du (des?) conflit(s) :
Le conflit entre la RDC, ses alliés, et le groupe armé du M23 pourrait dans un premier temps être qualifié de conflit armé non international (CANI). En effet, en vertu de l’article premier du Protocole additionnel II aux Conventions de Genève, qui a été ratifié par la RDC, un CANI est un conflit survenant sur le territoire d’une Partie contractante (la RDC) et des forces armées dissidentes ou un groupe armé organisé (le M23) exerçant un contrôle suffisant sur le territoire de la Partie en question. En l’occurrence, il apparaît que le M23 remplit les critères d’organisation qui ont notamment été développés dans l’arrêt Tadic de 1995 du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, considérant la hiérarchie au sein de ce groupe, son approvisionnement régulier en armes, ou encore les villes qu’il contrôle dans la région Est de la RDC. Le second critère, à savoir l’intensité des violences, semble également rempli considérant les milliers de morts depuis la résurgence de ce conflit en 2012. À ce titre, ce serait donc le droit des CANIs, à savoir l’article 3 commun aux Conventions de Genève, leur Protocole additionnel II, et la quasi-intégralité de l’Étude du CICR sur le DIH coutumier, qui s’appliquerait.
Cependant, là où l’appréhension du droit applicable se complexifie, c’est au niveau de la potentielle implication du Rwanda dans le cadre de ce conflit, à travers le soutien que cet État apporterait au groupe du M23. L’arrêt Tadic de 1999 a en effet permis de déterminer l’existence du critère du contrôle global, selon lequel un contrôle suffisant exercé par un État A (le Rwanda) sur un groupe armé (le M23) en conflit avec un État B (la RDC), serait de nature à internationaliser ce conflit. Ainsi, l’État A serait en conflit avec l’État B par l’intermédiaire du groupe armé contrôlé. Pour déterminer l’existence d’un tel contrôle, il est nécessaire de démontrer que non seulement l’État fournit le groupe armé en matériel et en armes, mais aussi qu’il participe à la planification de ses attaques (Arrêt Tadic, au para 145). En l’espèce, si le premier critère semble rempli depuis plusieurs années, avec par exemple les enquêtes d’Human Rights Watch qui, en 2017, rapportaient l’existence d’un approvisionnement en armes du M23 par le Rwanda, la vérification du second critère a longtemps suscité des débats. Cependant, les témoignages récents rapportent que les forces du M23 seraient rentrées en compagnie des forces armées rwandaises dans la ville de Bukavu, ce qui aurait tendance à internationaliser le conflit, que ce soit en raison d’une aide à la planification qui peut se déduire de la présence de troupes rwandaises sur place, ou en raison d’une possible participation directe de ces dernières (qu'il reste à démontrer). Dans le même ordre d’idée, plusieurs appels au retrait des forces armées rwandaises du territoire de la RDC ont été effectués au Conseil de sécurité des Nations Unies en janvier 2025, alors que la situation était encore cantonnée dans la région de Goma, ce qui renforce les suspicions d’internationalisation de ce conflit. Selon la position du CICR, le contrôle global d'un État sur un groupe armé serait de nature à déclencher l’application du droit des CAIs à l’ensemble de la situation, à savoir l’intégralité des quatre Conventions de Genève à l’exception de leur article 3 commun, leur Protocole additionnel I (qui contient plus de règles que le Protocole additionnel II), ainsi que l’ensemble de l’Étude du CICR sur le DIH coutumier.
Que ce soit le droit des CAIs ou des CANIs qui soit retenu, selon la considération ou non d'un contrôle global du Rwanda sur le M23, la présentation dans ce billet de règles de DIH coutumier applicables à la fois aux CAIs et aux CANIs pour chaque situation relevée permettra d'adapter nos rappels au droit aux différentes hypothèses.
II-Les atteintes à la vie humaine menées à Goma et dans Bukavu
A-Les combats dans les centres urbains
Dans un premier temps, le retrait des forces congolaises et burundaises la veille de l’arrivée du M23 pourrait être considéré comme une bonne pratique au regard de la règle de la précaution contre les effets des attaques (PA I, article 58 ; DIH coutumier, règle 22), en vertu de laquelle les parties à un conflit doivent prendre toutes les précautions pratiquement possibles pour limiter les victimes civiles incidentes, notamment en essayant de tenir la population civile éloignée des combats et des objectifs militaires. Des combats intenses entre des forces armées gouvernementales et un groupe armé non étatique au sein d’une ville aussi densément peuplée que Bukavu, auraient probablement causé la perte incidente de nombreuses personnes civiles, ainsi que la destruction de nombreux biens civils (habitations, magasins, hôpitaux …).
En dépit de ces précautions, le CICR a recensé 26 morts et 176 blessés depuis l'entrée du M23 à Bukavu, là où la bataille de Goma, qui avait duré plusieurs jours, avait causé près de 3 000 morts.
B-Les exécutions de combattant-e-s
Deuxièmement, concernant les vidéos d’exécutions dans la ville de Bukavu qui circulent sur les réseaux sociaux depuis l’entrée du M23 (et qui avaient déjà été reportées à Goma), il convient de préciser que si le DIH permet de porter atteinte à la vie de combattant-e-s ennemi-e-s, de membres de groupes armés adverses, ou de personnes civiles participant directement aux hostilités, cette permission de tuer n’est pas absolue. Dans un premier temps, les personnes disposant d’une fonction de combat continue (à savoir les membres de forces armées ou de groupes armés non étatiques) ne peuvent pas être ciblées dans la mesure où elles seraient blessées ou auraient déposé les armés. Le DIH coutumier prohibe en effet les ordres ou menaces de ne pas faire de quartier (PA I, article 40 ; DIH coutumier, règle 46). En s’intéressant aux commentaires du CICR sur l’article 40 du Protocole additionnel I, il est précisé que ne saurait être admise l’exécution de combattant-e-s ayant accepté de se rendre et de déposer les armes.
C-Les exécutions de personnes civiles
Troisièmement, les personnes civiles participant directement aux hostilités peuvent être attaquées uniquement pendant la durée exacte où elles participent directement aux hostilités (PA I, article 51.3 ; PA II, article 13.3 ; DIH coutumier, règle 6). Il convient de préciser que trois conditions cumulatives doivent être réunies pour démontrer qu’un civil peut être ciblé en tant que participant directement aux hostilités : 1-la commission d’un acte nuisible de nature à affaiblir les capacités militaires ennemies ; 2-une relation de causalité entre l’acte et les effets nuisibles ; 3-une intention de causer ces effets nuisibles. En vertu de ces critères relatifs à la nature de l’acte, un artiste qui se servirait de sa musique comme outil de contestation ou de dénonciation ne pourrait pas être considéré comme participant directement aux hostilités, que ce soit par des forces gouvernementales ou par un groupe armé. Or, des images montrant l’exécution d’un musicien de Bukavu circulent sur les réseaux sociaux, appuyées par les témoignages de la presse locale. Si la raison de cette exécution est directement reliée à ses musiques contestataires envers le M23 et le Rwanda et non à une éventuelle prise d’armes, alors il s’agirait d’une violation manifeste de la règle fondamentale de la distinction qui protège les personnes civiles (PA I, article 51.2 ; PA II, article 13 ; DIH coutumier, règle 1), car de telles musiques n’atteignent pas le seuil requis pour être considérées comme nuisibles au regard des capacités militaires ennemies. Dans le même ordre d’idées, des défenseurs et défenseuses des droits humains ou des journalistes qui critiqueraient les actions du gouvernement congolais, du Rwanda ou du M23, ne pourraient pas constituer des cibles licites, et des attaques à leur encontre représenteraient aussi une violation manifeste de la règle de la distinction.
En ce qui concerne le critère temporel de cette règle, celui-ci est d’autant plus important à rappeler dans ce contexte, considérant les témoignages d’armement de nombreuses personnes civiles par les forces congolaises dans un objectif d’auto-défense, avant que les forces du M23 ne rentrent dans Bukavu. Dans la mesure où ces personnes civiles utiliseraient ces armes contre le M23, lorsque celles-ci rentrent chez elles, sortent faire leurs courses, ou se cachent, elles bénéficient à nouveau de la règle de la distinction et ne peuvent en aucun cas être attaquées, à moins de démontrer un retour à la participation directe aux hostilités.
Enfin, l'ONU s'inquiète des exécutions d'enfants par le M23, au motif qu'ils auraient ramassé des uniformes et des armes abandonné-e-s par les forces armées congolaises et « refusé de désarmer ». Quand bien même leur participation directe aux hostilités serait avérée (ce qui se déduit difficilement d'un refus de poser les armes si celles-ci n'étaient pas dirigées vers des membres du M23), le DIH prévoit que des précautions encore plus particulières doivent être accordées à l'égard des enfants (PA I, article 77 ; PA II, article ; 4.3.d) ; DIH coutumier, règle 135). Il convient de rappeler que les enfants ne doivent pas participer aux hositlités (PA I, article 77 ; PA II, article ; 4.3.c) ; DIH coutumier, règle 138) et qu'il est interdit de les recruter, aussi bien au sein de forces armées gouvernementales qu'au sein d'un groupe armé (PA I, article 77 ; PA II, article ; 4.3.c) ; DIH coutumier, règle 137).
III-Les risques de viols et autres violences sexuelles basées sur le genre :
Plusieurs organisations de défense des droits humains ont constaté la commission de violences basées sur le genre, dont des viols dans la ville de Goma, lorsque placée sous le contrôle du M23. Le DIH prohibe toutes les formes de violences sexuelles qui pourraient être commises en contexte de conflit armé (PA I, article 75.2.b) ; PA II, article ; 4.2.e) ; DIH coutumier, règle 93). Cette interdiction s’applique de manière absolue, à l’égard de toutes les personnes, quel que soit leur genre. Elle concerne aussi bien l’utilisation de la violence sexuelle en tant que méthode de guerre, que sous forme de punition ou parce-que les soldat-e-s ou les membres de groupes armés qui viendraient de prendre le contrôle d’une ville justifierait celle-ci comme une « conséquence inévitable de la guerre ». De tels actes représentent des infractions graves aux Conventions de Genève (CG IV, article 147) et ont déjà fait l’objet, dans un autre contexte au sein de la RDC, de condamnations par la Cour pénale internationale au titre de crimes de guerre (Article 8.2.b.xxii)) et de crimes contre l’humanité (Article 7.1.g)).
Plusieurs témoignages et vidéos circulant sur les réseaux sociaux mettent en avant des actes de pillage qui seraient commis à Bukavu depuis l’entrée du M23. Bien que l’identité des responsables reste à déterminer (considérant que plusieurs personnes civiles auraient été armées avant que le M23 ne pénètre dans Bukavu), il est important de rappeler que le DIH prohibe les actes de pillage commis en contexte de conflit armé (PA II, article ; 4.2.g) ; DIH coutumier, règle 52). Cette interdiction vaut aussi bien à l’égard des personnes civiles participant directement aux hostilités, qu’à l’égard des membres de groupes armés ou de forces armées étatiques, et sa violation peut être sanctionnée au titre des crimes de guerre en vertu du Statut de Rome (Article 8.2.b.xvi)). Le respect des personnes civiles et de leurs biens doit être rappelé dans le cadre de ce conflit, celles-ci étant protégées à la fois par les règles de DIH et par celles de droits humains qui, il convient de le rappeler également, continuent de s’appliquer en contexte de conflit armé (voir notamment CIJ, Avis consultatif sur la licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, au para 25).
V-Les droits relatifs aux réfugiés et aux personnes déplacées internes
Enfin, il n’était pas possible de conclure une analyse juridique de ce conflit sans mentionner les problématiques rencontrées par les personnes réfugiées ou déplacées internes, dont le nombre a drastiquement augmenté depuis la récente prise de Bukavu. Premièrement, nous nous joignons au rappel d’Human Rights Watch concernant l’obligation de respecter les camps de personnes réfugiées et déplacées internes situés dans les villes sous le contrôle du M23. À ce titre, l’article 7.5.a) de la Convention de Kampala sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées en Afrique (Convention de Kampala), interdit aux groupes armés de procéder à des déplacements forcés ou arbitraires, ce à quoi correspondrait l’ordre donné par le M23 aux personnes déplacées de quitter les camps de Goma. Cette interdiction se retrouve également dans les règles de DIH (PA I, article 54.2 ; PA II, article 17 ; DIH coutumier, règle 129).
Deuxièmement, la prise de contrôle de Goma et plus récemment de Bukavu, a provoqué la fuite supplémentaire de milliers de congolais-e-s. En ce qui concerne les personnes déplacées internes qui avaient fui de Goma vers Bukavu, il convient de rappeler que celles-ci continuent de bénéficier d’un droit de circuler librement au sein du territoire congolais : l’article 7.5.d) de la Convention de Kampala interdit aux groupes armés de restreindre les mouvements des personnes déplacées. À ce titre, ces dernières devraient être autorisées à quitter la ville de Bukavu vers d’autres provinces congolaises si elles le souhaitent. En ce qui concerne les congolais-e-s qui souhaiteraient quitter la RDC vers d’autres pays membres de l’Union africaine en raisons des risques encourus dans la région, l’article 1.2 de la Convention de l’OUA régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique a contribué à étendre le statut de réfugié pour les personnes obligées de quitter leur foyer en raison de graves troubles à l’ordre public ou d’une agression étrangère. Sur le plan onusien, la Convention de Genève de 1951 (Article 1.A.2)) a adopté une définition plus restreinte du statut de réfugié. Ces textes établissent quatre critères cumulatifs : 1-la traversée d’une frontière (qui distingue notamment une personne réfugiée d’une personne déplacée interne) ; 2-l’absence de protection du pays dont l’individu a la nationalité ; 3-un acte de persécution ; 4-un motif de persécution (la « race », la nationalité, la religion, les opinions politiques ou l’appartenance à un groupe social). Cette définition a tendance à exclure les personnes fuyant la guerre de la possibilité d’obtenir le statut de réfugié, en raison de la difficulté qui existe en général de rattacher des attaques liées à un conflit armé à l’un des motifs de persécution de la Convention. Cependant, dans la mesure où certain-e-s congolais-e-s seraient persécuté-e-s pour l’un des motifs susmentionnés, alors ces personnes pourraient obtenir un statut de réfugié dans un pays ayant adopté une définition du statut de réfugié proche de celle de la Convention de Genève de 1951. Sinon, les congolais-e-s du Nord-Kivu et du Sud-Kivu pourraient tout de même relever des mécanismes de protection subsidiaire, plus larges, à l’image de ceux de l’Union européenne qui incluent les personnes qui courent un risque réel de subir des atteintes graves à leur intégrité physique dans la mesure où elles seraient renvoyées dans leur pays (Directive 2011/95/U, Article 2.f)).
Il est essentiel que les différentes parties au conflit, qu’elles soient étatiques ou non étatiques, respectent l’ensemble des corpus juridiques applicables à la situation, afin de limiter le plus possible les souffrances de la population civile. Les craintes d’escalade de ce conflit au niveau régional, avec les risques d’interventions d’États limitrophes (l’Ouganda qui est accusé de soutenir le M23 et le Rwanda ; le Burundi qui soutient la RDC), nous invitent à faire preuve de la plus grande vigilance sur les possibles évolutions de l’intensité des combats et des risques encourus par la population civile.
Ce billet ne lie que la ou les personne(s) l’ayant écrit. Il ne peut entraîner la responsabilité de la Clinique de droit international pénal et humanitaire, de Osons le DIH!, de la Chaire de recherche du Canada sur la justice internationale et les droits fondamentaux, de la Faculté de droit, de l’Université Laval et de leur personnel respectif, ni des personnes qui l’ont révisé et édité. Il ne s’agit pas d’avis ou de conseil juridiques.
