Cet article est une publication conjointe de ThucyBlog et Quid Justitiae.
. « La corruption sape la démocratie et l’état de droit, amène à la violation des droits humains, détruit l’équilibre des marchés, érode la qualité de la vie et permet au crime organisé, au terrorisme et à toutes les autres formes de menaces à la sécurité humaine de prospérer », Kofi Annan, ancien Secrétaire général des Nations Unies, 2003.
Le fléau de la corruption
La corruption – le fait pour une personne investie d’une fonction déterminée de solliciter ou d’accepter un avantage quelconque en vue d’accomplir, ou de s’abstenir d’accomplir, un acte entrant dans le cadre de ses fonctions – est un phénomène qui touche tous les pays, quel que soit leur système politique ou leur niveau de développement économique. Elle affecte tous les secteurs d’activités, le public, comme le privé. La corruption atteint particulièrement les personnes et les groupes défavorisés qui dépendent davantage des biens et services publics de première nécessité et qui ne disposent pas de moyens suffisants pour recourir au secteur privé.
La corruption porte directement atteinte aux mesures que les États et la communauté internationale mettent en œuvre pour répondre aux défis transnationaux (menaces sécuritaires en tout genre, lutte contre le réchauffement climatique, pandémies). Elle est aussi un obstacle de taille au développement durable et à la lutte contre la pauvreté et constitue l’une des causes principales des mauvais résultats économiques de certains pays en développement.
Selon le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), chaque année, 2 600 milliards de dollars sont détournés par la corruption, une somme équivalente à plus de 5 % du PIB mondial. Dans les pays du « Global South », les fonds perdus à cause de la corruption seraient dix fois plus élevés que le montant de l’aide publique au développement.
Les réponses de la communauté internationale à la corruption
Malgré l’ampleur du phénomène, la communauté internationale est longtemps restée silencieuse sur le sujet. Jusqu’à la fin du XXe siècle, la lutte contre la corruption est menée essentiellement au niveau national et régional, notamment en Europe et en Amérique du Nord.
Au début des années 2000, des scandales internationaux et la publication annuelle d’un « indice de perception de la corruption » par l’ONG Transparency International accroissent la prise de conscience internationale. Plusieurs résolutions et instruments visant à la prévenir et la combattre sont adoptés par les Nations Unies, notamment la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée, signée en 2000 à Palerme qui établit un cadre universel pour la mise en œuvre d’une coopération policière et judiciaire internationale contre la criminalité transnationale organisée[1].
Le 31 octobre 2003, l’Assemblée générale adopte la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC ou Convention de Merida). Cet instrument mondial de lutte contre la corruption oblige les États partis à prévenir et à sanctionner les formes de corruption les plus répandues dans le secteur public et le secteur privé[2]. La CNUCC marque un tournant en ce qu’elle exige des États qu’ils restituent, à certaines conditions, les avoirs acquis illicitement et les fruits de la corruption aux pays spoliés.
Si la CNUCC bénéficie d’une adhésion quasi universelle (189 États parties), les principaux kleptocrates continuent pourtant de bénéficier d’une large impunité en raison de la faiblesse des moyens dont dispose la plupart des autorités judiciaires nationales et d’une coopération internationale encore insuffisante en la matière.
Le projet d’une Cour internationale anti-corruption (CICC)
Partant de ce constat, le juge américain Mark L. Wolf propose, lors du Forum juridique international de Saint-Pétersbourg en 2012, la création d’une Cour internationale anti-corruption (CIAC ou IACC en anglais) pour soutenir la communauté internationale dans sa lutte contre la grande corruption. Dans un article publié en 2018 » The World Needs an International Anti-Corruption Court » le juge Wolf détaille davantage son projet.
Largement inspirée de la Cour pénale internationale (CPI), la CIAC serait une juridiction de dernier ressort. Elle fonctionnerait sur le principe de complémentarité, en n’engageant des poursuites que lorsque les appareils judiciaires nationaux n’exercent pas la leur, c’est-à-dire lorsqu’ils n’ont pas la capacité ou la volonté de mener véritablement à bien des enquêtes et des poursuites.
La CIAC serait compétente pour enquêter sur les violations de la CNUCC si tout ou partie des éléments du crime a été commis sur le territoire d’un État membre ou par l’un de ses ressortissants. Si son mode de saisine demeure l’objet de débats, une piste envisagée serait d’autoriser le dépôt de plaintes individuelles afin de permettre à la société civile des États corrompus de demander des comptes à leurs responsables politiques.
Concernant les sanctions, la condamnation d’un accusé pourrait non seulement aboutir à son incarcération, mais également à la restitution des avoirs ou des gains illicites au profit des victimes. La CIAC aurait également la possibilité de restituer les avoirs volés aux États victimes.
Un projet irréaliste et inadapté ?
S’il bénéficie de soutiens politiques de poids (dont une quarantaine d’anciens chefs d’États), le projet de CIAC soulève des réserves importantes d’une partie de la communauté académique (par exemple Steven Groves, James Roberts et Brett Schaefer ou encore Stephenson et Whiting). Celles-ci sont principalement axées autour du manque de légitimité et d’efficacité d’une telle juridiction.
Compte tenu du contexte géopolitique actuel, il semble impensable que de grandes puissances mondiales comme la Russie ou la Chine adhèrent au traité créant cette Cour. Les dirigeants des principales kleptocraties n’auraient par ailleurs aucun intérêt à rejoindre une juridiction qui les exposerait à des poursuites pénales. Dans ce contexte, la CIAC serait principalement composée d’États occidentaux dont les actions cibleraient de manière disproportionnée les pays en développement, ceux-ci étant plus exposés à la grande corruption et disposant de moyens limités pour la combattre. Pour ces raisons, la Cour disposerait d’une légitimité insuffisante.
Concernant son efficacité, les critiques notent la complexité des poursuites en matière de grande corruption (dont il n’existe aucune définition universelle) et soulignent à quel point le succès de ses enquêtes dépendrait essentiellement de la coopération des autorités judiciaires nationales. Or, cette coopération, dans des kleptocraties, semble peu probable. Les critiques rappellent enfin les coûts de fonctionnement extrêmement élevés des juridictions pénales internationales. Ils considèrent que ces ressources seraient mieux utilisées pour permettre de renforcer les systèmes de lutte existants plutôt que d’aboutir à la condamnation d’un nombre réduit de dirigeants corrompus.
Les leçons de la Cour pénale internationale
Les interrogations exprimées au sujet du projet d’une Cour internationale anti-corruption sont légitimes. Elles mettent en reliefs certains des défis auxquels la justice pénale internationale est confrontée depuis ses débuts. Elles ne permettent toutefois pas de discréditer un projet qui s’inscrit dans le sillage de la CPI, et qui fait écho à plusieurs autres visant à créer des juridictions pénales internationales pour prévenir et réprimer des crimes transnationaux (écocide, piraterie, terrorisme, agression).
Loin de constituer une solution miracle, ces juridictions internationales peuvent néanmoins contribuer à la lutte contre les menaces globales et à l’impunité dont jouissent leurs auteurs. Elles doivent toutefois rester attentives aux critiques portant sur leur manque de légitimité et d’efficacité et apprendre de leurs erreurs. Pour renforcer leur légitimité, ces juridictions doivent concevoir leur action de manière holistique et construire des partenariats forts avec l’ensemble des acteurs (États, organisations internationales, société civile) qui partagent leurs objectifs et leurs valeurs, tout en préservant leur indépendance. Elles doivent également améliorer leur efficacité de manière significative en se fixant des objectifs précis, quantifiables et réalistes, adaptés à leur budget et à leur mandat, et développer une politique pénale claire, cohérente et transparente, en concertation avec l’ensemble des parties prenantes.
L’exemple de la CPI, et son rôle important dans le conflit en Ukraine prouve que malgré les défis, la justice pénale internationale peut jouer un rôle important dans la gouvernance mondiale. Pour être crédible, elle doit cependant bénéficier, sur la durée, d’un soutien politique fort, faute de quoi, la CIAC comme d’autres projets de juridictions avant elle, demeurera une utopie ou ne serait, au mieux qu’un tigre de papier.
[1] La Convention de Palerme est entrée en vigueur le 29 septembre 2003, à la suite du dépôt du 40e instrument de ratification.
[2] Corruption d’agents publics nationaux, étrangers et de fonctionnaires d’organisations internationales publiques (articles 15 et 16) ; soustraction et le détournement ou autre usage illicite de biens par un agent public (article 17) ; trafic d’influence (article 18) ; abus de fonctions (article 19) ; enrichissement illicite (article 20) ; corruption dans le secteur privé et soustraction de biens dans le secteur privé (articles 21 et 22) ; blanchiment du produit du crime de corruption (article 23) ; recel (article 24) ; entrave au bon fonctionnement de la justice (article 25) ; et participation à ces infractions (article 27).
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